นโยบายการต่างประเทศในรัฐบาลปัจจุบัน

นโยบายต่างประเทศสมัยประยุทธ์

อาจเร็วเกินไปที่จะวิเคราะห์ถึงนโยบายต่างประเทศภายใต้รัฐบาลทหารของพล.อ.ประยุทธ์จันทร์โอชาเพราะนับตั้งแต่การทำรัฐประหารเมื่อวันที่22 พฤษภาคมนั้น มาวันนี้ เวลาได้ล่วงเลยผ่านมาเพียง 6 เดือนเท่านั้น อย่างไรก็ตาม ได้มีความเคลื่อนไหวทางการทูตอย่างมากในช่วง 6 เดือนที่ผ่านมา ซึ่งสามารถเป็นดัชนีชี้วัดถึงทิศทางนโยบายต่างประเทศของรัฐบาลประยุทธ์ได้อย่างดี บทความนี้จะวิเคราะห์ถึงทิศทางนโยบายต่างประเทศนั้นๆ และสิ่งที่เป็นความมุ่งหวังสูงสุดของรัฐบาลชุดนี้

อาจกล่าวได้ว่า ไทยไม่มีนโยบายต่างประเทศที่เป็นรูปธรรมนับตั้งแต่รัฐบาลของพันตำรวจโททักษิณ ชินวัตร ได้สิ้นสุดลงในปี 2549 จากนั้นมา รัฐบาลชุดต่อๆ มาได้ตกอยู่ในหลุมของวิกฤตการเมืองภายในประเทศ จนไม่มีเวลาหรือพลังงานที่จะใช้ในการลงทุนด้านการต่างประเทศมากนัก งานส่วนใหญ่ของกระทรวงการต่างประเทศเป็นเพียงแค่การอธิบายให้ต่างชาติเข้าใจถึงสถานการณ์ทางการเมือง มากกว่าที่จะคิดค้นนโยบายต่างประเทศใหม่ๆ การเปลี่ยนรัฐบาลอย่างรวดเร็วในหลายปีที่ผ่านมา เป็นส่วนที่นำไปสู่การขาดช่วงของนโยบายต่างประเทศ นอกจากนี้ รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศต่างมีจุดยืนทางด้านการเมืองต่างกัน ส่งผลให้นโยบายต่างประเทศของรัฐบาลแต่ละสมัยนั้นอาจจะมีความขัดแย้งกันด้วยซ้ำ

ในยุคปัจจุบันนี้ก็เช่นกัน รัฐบาลของ พล.อ.ประยุทธ์ยังคงถูกเงื่อนไขของการเมืองภายในเป็นตัวกำหนดนโยบายต่างประเทศ ซึ่งในความเป็นจริงนั้นก็มีความสำคัญไม่แพ้นโยบายภายในประเทศแต่อย่างใด โดยเฉพาะในยุคโลกาภิวัตน์นี้ และในยุคที่ไทยกลายมาเป็นตัวแสดงหนึ่งที่สำคัญในภูมิภาค สิ่งที่เกิดขึ้นในไทยจึงต้องส่งผลกระทบต่อภูมิภาคอย่างแน่นอน ในส่วนนี้ รัฐบาลประยุทธ์ได้ใช้นโยบายต่างประเทศเป็นเครื่องมือสำคัญในการสร้างความชอบธรรมให้กับ คสช. ซึ่งอาจจะนำไปสู่การยอมรับระบอบทหารของประยุทธ์ได้ในเวทีระหว่างประเทศ

หลังจากรัฐประหารเกิดขึ้นไม่นาน ชาติตะวันตกที่เป็นพันธมิตรกับไทยจำนวนหนึ่งได้ประกาศใช้มาตรการคว่ำบาตรแบบอ่อน (soft sanctions) ในการลงโทษประเทศไทย พร้อมกับต้องการสร้างความกดดันรัฐบาลทหารให้คืนอำนาจสู่ประชาชนอย่างรวดเร็วเพื่อนำไปสู่การจัดการเลือกตั้งเริ่มจากประเทศพันธมิตรที่สำคัญที่สุดของไทยนั่นคือสหรัฐอเมริกาซึ่งนายจอห์น แคร์รี่ รัฐมนตรีต่างประเทศ ได้ออกแถลงการณ์แสดงความกังวลใจต่อสถานการณ์ทางการเมือง และเรียกร้องให้ไทยสถาปนาระบอบประชาธิปไตยโดยเร็ว

ในโอกาสนี้สหรัฐได้ยกเลิกความร่วมมือที่มีต่อกองทัพไทย และยุติเงินช่วยเหลือที่มีมูลค่า 4.7 ล้านเหรียญสหรัฐ พร้อมกับยุติการเชิญไทยเข้าร่วมในการประชุม RIMPAC หรือ The Rim of the Pacific Exercise ที่เป็นการร่วมซ้อมรบทางทะเลร่วมกับนานาชาติในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก

อย่างไรก็ตามสหรัฐยังไม่ประกาศแน่ชัดว่าจะยกเลิกการฝึกซ้อมรบCobra Gold กับไทยหรือไม่ ซึ่งการซ้อมรบในกรอบนี้ถือว่ามีความสำคัญอย่างมาก เป็นกรอบการซ้อมรบที่มีความเป็นมายาวนานที่สุดในภูมิภาคนี้ ที่มีทั้งทหารไทยและสหรัฐเข้าร่วมกว่า 13,000 คน ขณะเดียวกันสหภาพยุโรปได้ตอบโต้การทำรัฐประหารด้วยการยุติความร่วมมือที่มีอยู่กับไทยทั้งหมด รวมถึงการเจรจาในข้อตกลงจัดตั้งเขตการค้าเสรีสหภาพยุโรป-ไทย ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อการขยายการเติบโตทางธุรกิจของไทยในยุโรป ทางด้านออสเตรเลียนั้น ก็ได้ออกมาตรการใกล้เคียงกัน และได้ประกาศห้ามการเดินทางของผู้นำ คสช.ไปยังออสเตรเลีย

หากวิเคราะห์อย่างลึกซึ้งจะพบว่า การคว่ำบาตรส่วนใหญ่ที่มีอยู่ในโลกนั้น ให้ผลทางเชิงสัญลักษณ์มากกว่าผลที่จะเกิดขึ้นจริงทั้งด้านการเมืองและตัวเลขทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ดี รัฐบาลของ พล.อ.ประยุทธ์ได้มองการคว่ำบาตรเหล่านั้นด้วยความกังวลใจ เพราะมีความเกี่ยวโยงกับการสร้างความชอบธรรมของรัฐบาลทั้งในเวทีระหว่างประเทศ รวมถึงความชอบธรรมที่จะต้องสร้างในสังคมไทยเช่นเดียวกัน ดังนั้น แม้รัฐบาลจะได้ประกาศว่า ไทยอาจต้องลุกขึ้นยืนอย่างสง่างามท่ามกลางการคว่ำบาตรเหล่านี้ แต่แท้ที่จริง ไทยก็ต้องการแสดงให้เห็นว่า ไทยก็แคร์สายตานานาชาติเช่นกัน ดังปรากฏให้เห็นจากการประกาศเรียกผู้เห็นต่างมารายงานตัวและกักขังตัวไว้เพียง 7 วันก่อนที่จะปล่อยตัวไป (อย่างไรก็ดี ยังมีอีกหลายกรณีที่ไม่มีการรายงานเกี่ยวกับการถูกกักขังนานกว่า 7 วัน)

ขณะเดียวกัน รัฐบาลประยุทธ์ได้ใช้ยุทธศาสตร์ทางการทูตในการสร้างตัวเลือกทางนโยบายใหม่ๆ ที่ไม่จำเป็นต้องขึ้นอยู่กับสหรัฐหรือสหภาพยุโรปแต่เพียงอย่างเดียว ในบรรดาตัวเลือกใหม่นี้ จีนมีความสำคัญมากที่สุด ทั้งในแง่การเป็นเพื่อนบ้านใกล้ชิดและการก้าวขึ้นมาเป็นมหาอำนาจใหม่ในภูมิภาค (Rise of China) ยังไม่รวมถึงการที่จีนได้เข้ามามีปฏิสัมพันธ์ทางด้านธุรกิจของไทยเพิ่มมากขึ้นในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา จึงไม่แปลกใจที่ พล.อ.ประยุทธ์ต้องการสร้างความสัมพันธ์อันดีกับจีน เพื่อเป็นการลดแรงกดดันจากโลกตะวันตก นับจากรัฐประหารไม่นาน พล.อ.ประยุทธ์ได้พบปะกับนักธุรกิจจีน ได้ส่ง พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรี เดินทางไปสานสัมพันธ์กับจีน หรือแม้แต่ พล.อ.ประยุทธ์เองที่ได้มีโอกาสหารือกับผู้นำระดับสูงของจีน จนนำไปสู่ข้อตกลงความร่วมมือในการสร้างรถไฟความเร็วสูงในไทย

นอกไปจากจีนแล้ว ไทยยังต้องการเล่นไพ่อาเซียน โดยการต้อนรับและไปเยือนแขกสำคัญจากประเทศอาเซียน ทั้งจากพม่าและกัมพูชา ขณะที่ พล.อ.ประยุทธ์ก็ได้เดินทางไปเยือนทั้งสองประเทศแล้วเช่นกัน ในกรณีของพม่านั้น ปัจจุบันพม่าเป็นประธานของอาเซียน และพม่าเองก็กำลังอยู่ในกระบวนการเปิดประเทศและปฏิรูปการเมือง เพื่อที่จะนำไปสู่การสร้างประชาธิปไตย พล.อ.ประยุทธ์มองเห็นความสำคัญนี้ ในการเอาไทยเข้าไปอยู่ใน spotlight ของพม่า ที่กำลังได้รับการจับจ้องจากประชาคมโลก เพื่อต้องการสื่อสารว่าไทยกำลังเดินอยู่ในกระบวนการเดียวกับพม่าเช่นกัน ซึ่งเป็นกระบวนการที่ทหารออกมานำการสร้างประชาธิปไตย

แต่กลยุทธ์นี้อาจไม่ส่งผลดีต่อไทยนักเพราะในช่วงปีที่ผ่านมาพม่าก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากเรื่องความล่าช้าในการปฏิรูปและความไม่จริงใจของกองทัพพม่าในการเปิดให้มีการพัฒนาประชาธิปไตยอย่างเสรี

ในส่วนการเยือนกัมพูชานั้นก็มีความสำคัญไม่แพ้กัน ถือว่าเป็นเกมที่มีความสำคัญต่อประยุทธ์และต่อนายกรัฐมนตรีฮุนเซนของกัมพูชาเช่นเดียวกัน ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในอดีตนั้น ตั้งแต่เรื่องปราสาทเขาพระวิหารและปัญหาพรมแดนทางบกและทะเล รวมไปถึงความหวาดระแวงของไทยต่อรัฐบาลกัมพูชาในการโอบอุ้มคนเสื้อแดง ปัจจัยเหล่านี้ได้สร้างโอกาสให้ประยุทธ์ในการลดความระแวงที่มีอยู่ (แม้จะชั่วคราวก็ตาม) โดยการเสนอให้มีการปรับความสัมพันธ์ ซึ่งจะส่งผลดีต่อความมั่นคงตามแนวชายแดน รัฐบาลประยุทธ์ไม่สามารถที่จะสร้างสงครามกับกัมพูชาในช่วงที่ความขัดแย้งทางการเมืองยังคงอยู่ ทางด้านกัมพูชานั้น ฐานเสียงที่สั่นคลอนของฮุนเซนอาจเป็นเหตุผลหลักของการปรับความสัมพันธ์กับไทย เช่นเดียวกันคือการสร้างความมั่นคงตามแนวชายแดน ทั้งนี้ ฮุนเซนจำเป็นต้องปรับตัวต่อสิ่งแวดล้อมทางการเมืองใหม่ของไทยด้วย แม้หลายคนจะเชื่อมั่นว่า กัมพูชาสามารถที่จะพลิกนโยบายที่มีกับไทยได้ทุกเวลา หากว่าการพลิกผันนั้นจะสามารถสร้างผลประโยชน์กับรัฐบาลฮุนเซนได้

แต่นโยบายเหล่านี้คือจุดยืนของรัฐบาลประยุทธ์ในการค้นหาความชอบธรรมของระบอบทหารในระดับภูมิภาค เพื่อคานสมดุลกับการคว่ำบาตรของตะวันตก ความชอบธรรมนั้นมีความสำคัญอย่างมาก เพราะการคว่ำบาตรจากตะวันตกอาจส่งผลต่อเศรษฐกิจของไทย ซึ่งมีความเกี่ยวโยงกับเศรษฐกิจของโลก ในฐานะที่ไทยเป็นฐานการผลิตสินค้าที่สำคัญๆ อาทิ ข้าว รถยนต์และสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ การลงโทษของตะวันตกอาจส่งผลต่อเศรษฐกิจไทย ชาวไทยจำนวนหนึ่งอาจได้รับผลกระทบนี้ ซึ่งจะนำไปสู่ความไม่พอใจที่เพิ่มมากขึ้นต่อ คสช.และอาจนำไปสู่วิกฤตความชอบธรรมได้ ดังนั้น การคว่ำบาตรจากนานาชาติจึงมีความเกี่ยวโยงโดยตรงกับระดับความพอใจ (หรือไม่) ของประชาชนต่อรัฐบาลประยุทธ์ ยุทธวิธีหนึ่งที่ต้องการลดความเสี่ยงนี้ก็คือ การโอนเอียงไปหาจีนและการปรับความสำคัญกับประเทศเพื่อนบ้าน แต่นโยบายเหล่านี้จะยั่งยืนหรือไม่คงต้องรอดูต่อไป ตะวันตกอาจไม่ยกระดับการคว่ำบาตร เพราะประเทศอย่างสหรัฐก็กังวลใจเช่นกันว่า การเหินห่างจากไทยจะเป็นการทำให้จีนเข้ามาเพิ่มอิทธิพลในไทยและในภูมิภาคมากขึ้น ตัวแปรจึงน่าจะอยู่ที่ตัวแสดงในภูมิภาคนี้เอง แม้จีนจะต้องการให้ความร่วมมือกับ คสช. แต่จีนก็ยังมีความสัมพันธ์ที่ดีกับตระกูลชินวัตร ดังเห็นได้จากการต้อนรับที่อบอุ่นเมื่อคราวที่ทักษิณและยิ่งลักษณ์ไปเยือนจีน ส่วนประเทศในอาเซียนนั้น แม้จะมีนโยบายการไม่แทรกแซงกิจการภายในกัน แต่ปีหน้า 2558 เป็นปีที่อาเซียนต้องการสร้างชุมชนที่ประสบความสำเร็จ การเพิกเฉยต่อวิกฤตการเมืองในไทยอาจไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ในระดับหนึ่ง

ทางออกของไทยต่อสถานการณ์เหล่านี้จึงน่าจะอยู่ที่การกลับคืนไปสู่ระบอบประชาธิปไตยได้เร็วมากน้อยเพียงใด

 บทความโดยรศ.ดร.ปวิน ชัชวาลพงศ์พันธ์

ศูนย์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ มหาวิทยาลัยเกียวโต